Annexes : Enquête d'intérêt public sur la conduite de membres de la GRC lors des sommets du G8 et du G20 de 2010

A. Principes de base

Notre analyse est fondée sur les principes suivants :

1) Il existe une gamme d'habilitations pour les services de police : aucun pouvoir, le pouvoir d'intervenir et l'obligation d'intervenir.

La gamme d'habilitations pour les services de police comporte trois catégories : « aucun pouvoir », « pouvoir d'intervenir » et « obligation d'intervenir », et la distinction entre ces catégories n'est pas toujours clairement définie.

• Nous devons comprendre les différentes catégories de la gamme.
• Aucun pouvoir : À titre d'exemple, un agent de police de Calgary n'est pas autorisé à intervenir en Ontario (à moins que des mesures spéciales ne soient prises, notamment son assermentation en tant qu'agent spécial).
• Pouvoir d'intervenir (ou « avoir compétence »)
  • La GRC est autorisée à intervenir partout au Canada

Loi

« 9 Les officiers ont qualité d'agent de la paix partout au Canada, avec les pouvoirs et l'immunité conférés de droit aux agents de la paix, au même titre que les personnes désignées comme telles en vertu du paragraphe 7(1) [...] » [c'est nous qui soulignons] (Loi sur la GRC)

Cas

[Traduction]
« 10 À la suite de l'examen de l'esprit et de l'objet de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, il est clair que les articles 3 et 9 visent à ce que les agents de la Gendarmerie royale du Canada forment “un service de police pour le Canada” et que les agents de la paix œuvrent “partout au Canada” avec “les pouvoirs et l'immunité conférés de droit aux agents de la paix”. Le langage utilisé par le Parlement est clair, général et sans ambiguïté; en effet, il est clair qu'il avait l'intention de créer une force de police œuvrant partout au Canada sans être assujettie aux limites des administrations. Rien dans l'esprit ou l'objet de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada ne déroge à cette présomption fondamentale. La Cour constate que, quand les fonctions des agents sont limitées, cela est clairement indiqué. Par exemple, l'article 18 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada établit que les agents de ce service de police ne peuvent appliquer que les lois de la province où ils sont employés.

[...]

19   À la suite de l'examen de l'article 21 de la Police Act de 1990 [de la Saskatchewan], on constate que rien n'indique clairement la dérogation aux droits des agents de la paix de la GRC. La Loi établit simplement que la GRC est responsable d'assurer les services de police quand une entente a été conclue entre la province et le gouvernement fédéral. Il y est également indiqué qu'elle n'est pas responsable de fournir des services de police à une municipalité, à moins qu'il n'y ait une entente. Il n'est certainement pas indiqué dans la Loi que les agents de la GRC ne peuvent ou ne doivent pas fournir de services de police dans les municipalités. Par ailleurs, compte tenu de la doctrine d'élaboration des lois ultra vires, il ne serait pas adéquat qu'une loi provinciale annule des pouvoirs conférés par les lois fédérales. La Cour considère donc que la loi provinciale n'a pas été appliquée à l'extérieur de son territoire. Par conséquent, il est clair qu'il faut considérer que la Police Act a pour objet non pas d'annuler des pouvoirs accordés aux agents de la GRC par la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, mais plutôt de financer les services de police. 

20   En tirant cette conclusion, la Cour est d'avis qu'il n'y a pas de bonnes raisons sur le plan des politiques publiques pour que la GRC ne puisse œuvrer dans certaines régions géographiques. Il ne serait pas logique que la loi limite les services de police dans une collectivité en veillant à ce que moins d'agents de police soient en mesure d'intervenir dans un contexte donné dans la province. » [C'est nous qui soulignons] (R c. Abrametz, (2000) 7 MVR (4e) 133 (Cour provinciale de la Saskatchewan), paragraphes 10 et 18‑20, confirmé dans 2001 SKQB 129)

[Traduction]
« 34   Par conséquent, le caporal Popoff était, en tant que membre de la GRC, autorisé par la loi à mener une enquête sur la conduite de l'accusé et à demander à ce dernier de fournir un échantillon d'haleine, même si tout s'est déroulé dans les limites de la ville de Saskatoon et qu'il n'était pas en service. Ni les lois pertinentes ni l'entente fédérale‑provinciale n'interdisent la nature de l'intervention, même s'il n'y a pas de marché de services de police conclu entre la GRC et la Ville de Saskatoon. » (R c. Figley-McBeth, 2004 SKPC119)

[Traduction]
« 19   Un membre de la GRC peut faire une telle demande partout au Canada, car son territoire de compétence est tout le Canada aux termes de la Loi sur la GRC, L.R.C. 1970, chapitre R‑9. » (R c. Soucy, (1975) 23 C.C.C. (2e) 561 (C.A.N.-B.))

• Il importe de mentionner que ce pouvoir n'est pas exclusif, il complète plutôt la compétence de tout autre service de police local^{Note de bas de page 5}.
• Les agents de la Police provinciale de l'Ontario ont le pouvoir d'intervenir partout en Ontario.

Loi

« 42(2)   Les agents de police ont compétence pour agir à ce titre partout en Ontario » (Loi sur les services policiers de l'Ontario)

Cas

[Traduction]
« L'article 56 de la Loi sur les services policiers, L.R.O. 1980, chapitre 381 établit ce qui suit :
Tout chef de police, agent de police et gendarme, sauf un agent spécial ou un agent d'application de règlements, peut agir en tant que gendarme partout en Ontario.

« [C'est la Cour qui souligne] À lui seul, cet article donne aux agents de la PPO compétence partout dans la province » (R c. Giancarlo, (1992) 36 M.V.R. (2e) 141 (C.A. Ont.), paragraphe 4)

• Obligation d'intervenir (ou avoir la responsabilité d'agir) 
  • Un service de police municipal (p. ex., SPT) a l'obligation d'intervenir dans sa municipalité (p. ex., Toronto)

Loi

« 4.(1) Chaque municipalité à laquelle s'applique le présent paragraphe offre des services policiers convenables et efficaces qui sont adaptés à ses besoins. » (Loi sur les services policiers de l'Ontario)

Cas

[Traduction]
« [6]     Le paragraphe 19(1) de la Loi sur les services policiers (L.R.O. 1990, chapitre P.15) établit que la Police provinciale de l'Ontario a la responsabilité de fournir des services policiers aux municipalités qui n'ont pas leur propre service de police. Plus précisément, le paragraphe 19(1) établit ce qui suit :

19.(1) Les responsabilités qui suivent incombent à la Police provinciale de l'Ontario : 1. Offrir des services policiers à l'égard des parties de l'Ontario qui n'ont pas de corps de police municipale, sauf des agents municipaux d'exécution de la loi.

« [7] La Ville de Toronto a son propre corps de police; par conséquent, la Police provinciale de l'Ontario n'a pas la responsabilité de fournir des services policiers à Toronto. » [C'est nous qui soulignons] (Foster c. ADT Security Services Canada Inc., 2006 Carswell Ont 5157 (C.S.J.), confirmé dans 2007 CA Ont. 653)

Il importe de mentionner que l'obligation d'intervenir n'est pas non plus une compétence exclusive. Différents corps de police pourraient, en théorie, avoir l'obligation d'intervenir dans une situation donnée.

• Le terme « fonction » peut être ambigu, car il a une signification différente selon le contexte. Il faut distinguer l'obligation d'intervenir : 

« 17. (1) En plus des fonctions prévues par la Loi, les membres qui sont agents de la paix doivent : [...] b) faire respecter la loi et régner l'ordre dans le territoire du Yukon et dans les Territoires du Nord‑Ouest, ainsi que dans les parcs nationaux et autres régions désignées par le ministre » (Règlement de la GRC) de l'obligation générale en ce qui concerne le maintien de la paix et la prévention du crime :

« 18. Sous réserve des ordres du commissaire, les membres qui ont qualité d'agent de la paix sont tenus :

a) de remplir toutes les fonctions des agents de la paix en ce qui concerne le maintien de la paix, la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales [...] » (Loi sur la Gendarmerie royale du Canada)

On dit que les agents qui travaillent sont « en fonction ». En raison de la confusion possible avec la signification de l'expression « fonction », on évitera de l'utiliser. Dans le présent document, l'utilisation des expressions plus précises suivantes sera plutôt privilégiée : « aucun pouvoir d'intervenir », « pouvoir d'intervenir » (ou « avoir compétence ») et « obligation d'intervenir » (ou « avoir la responsabilité d'agir »).

2) Les répercussions de l'assermentation d'agents spéciaux

L'assermentation d'agents de la GRC en tant qu'agents spéciaux peut entraîner les deux répercussions notables suivantes :

• La première répercussion de l'assermentation d'un agent de la GRC en tant qu'agent spécial est qu'il sera habilité à appliquer les lois de l'Ontario.
• Même si les agents de la GRC sont des agents de la paix partout au Canada aux termes de l'article 9 de la Loi sur la GRC, en application de l'alinéa 18a) de la Loi sur la GRC, les agents de la GRC ne peuvent appliquer que les lois fédérales, à moins qu'ils ne soient « employés » dans une province, auquel cas ils peuvent faire appliquer les lois provinciales de cette province. 

« 18. Sous réserve des ordres du commissaire, les membres qui ont qualité d'agent de la paix sont tenus :
a) de remplir toutes les fonctions des agents de la paix en ce qui concerne le maintien de la paix, la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales et à celles en vigueur dans la province où ils peuvent être employés, ainsi que l'arrestation des criminels, des contrevenants et des autres personnes pouvant être légalement mises sous garde; » (alinéa 18a) de la Loi sur la GRC)

[Traduction]
« [19 ...] Il est intéressant de constater que, aux termes de l'article 18 de la Loi [la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada], les gendarmes de la GRC ne peuvent appliquer que les lois en vigueur dans toute province où ils ont compétence, seulement en ce qui a trait aux lois de la province où ils sont employés. »  (R c. Soucy, (1975) 23 C.C.C. (2e) 561 (C.A.N.-B.)

[Traduction]
« [10 ...] La Cour constate que, quand les fonctions des agents sont limitées, cela est clairement indiqué. Par exemple, l'article 18 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada établit que les agents de ce service de police ne peuvent appliquer que les lois de la province où ils sont employés. » R c. Abrametz, (2000) 7 MVR (4e) 133 (Cour provinciale de la Saskatchewan)

• Nous comprenons que « employés », dans ce contexte, ne désigne pas une relation employeur-employé, et que l'expression « où ils sont employés » signifie seulement une province avec laquelle la GRC a conclu un « arrangement » aux termes de l'article 20 de la Loi sur la GRC^{Note de bas de page 6}.

« Arrangements avec les provinces

20. (1) Avec l'agrément du gouverneur en conseil, le ministre peut conclure, avec le gouvernement d'une province, des arrangements pour l'utilisation de la Gendarmerie, ou d'un élément de celle-ci, en vue de l'administration de la justice dans la province et de la mise en oeuvre des lois qui y sont en vigueur.

Arrangements avec les municipalités

(2) Avec l'agrément du gouverneur en conseil et du lieutenant-gouverneur en conseil d'une province, le ministre peut conclure, avec toute municipalité de cette province, des arrangements pour l'utilisation de la Gendarmerie, ou d'un élément de celle-ci, en vue de l'administration de la justice dans la municipalité et de la mise en œuvre des lois qui y sont en vigueur. » (Loi sur la GRC)

• Aux termes de l'article 20, la GRC n'a pas d'arrangement avec l'Ontario (contrairement à l'arrangement que la GRC a avec l'Alberta ou la Saskatchewan, par exemple). Par conséquent, les agents de la GRC ne sont pas « employés » en Ontario et n'ont pas le pouvoir d'appliquer les lois provinciales de l'Ontario. 
• L'assermentation d'agents de la GRC en tant qu'agents spéciaux aux termes de l'article 53 de la Loi sur les services policiers de l'Ontario confère aux agents de la GRC le pouvoir supplémentaire d'appliquer les lois provinciales de l'Ontario. 

« Nomination d'agents spéciaux

Nomination par la commission de police

53. (1) Une commission de police peut, avec l'approbation du solliciteur général, nommer des agents spéciaux pour la période, le secteur et les fins qu'elle juge opportuns. L.R.O. 1990, chapitre P15, paragraphe 53(1); 1997, chapitre 8, paragraphe 33(1).

Nomination par le commissaire

(2)  Le commissaire peut, avec l'approbation du solliciteur général, nommer des agents spéciaux pour la période, le secteur et les fins qu'il juge opportuns. L.R.O. 1990, chapitre P.15, paragraphe 53(2); 1997, chapitre 8, paragraphe 33(2).

Pouvoirs des agents de police

(3)  La nomination d'un agent spécial peut conférer à ce dernier les pouvoirs d'un agent de police dans la mesure et pour les fins précises énoncées dans la nomination. » (Loi sur les services policiers)

• Selon les détails de la nomination, le paragraphe 53(3) de la Loi sur les services policiers peut conférer à l'agent spécial le pouvoir d'appliquer des lois provinciales.

[Traduction]
« 48 Aux termes de la Loi sur les services policiers (L.R.O. 1990, chapitre P.15), une commission de police peut nommer des agents spéciaux. Le pouvoir de nomination est établi au paragraphe 53(1) de la Loi. Le paragraphe 53(3) de la Loi sur les services policiers prévoit que « la nomination d'un agent spécial peut conférer à ce dernier le pouvoir d'un agent de police dans la mesure et pour les fins précises énoncées dans la nomination ». La section 30 de l'entente conclue entre la commission de police et la Toronto Transit Commission (TCC) et datée du 9 mai 1997 confère aux agents spéciaux les pouvoirs d'un agent de police pour appliquer un certain nombre de lois énumérées dans cette section de l'entente. Ces pouvoirs s'appliquent, entre autres, à la Loi sur l'entrée sans autorisation et aux articles 146 et 149 de la Loi sur les infractions provinciales. Par conséquent, à la lecture de la Loi sur l'entrée sans autorisation et de dispositions de la Loi sur les infractions provinciales qui permettent à un agent de police de procéder à une arrestation aux termes de la Loi sur les infractions provinciales, les agents spéciaux de la TTC ont le pouvoir d'un agent de police. » (Ye c. Toronto Transit Commission, 2009 Carswell Ont 8512 (C.S.J.))

• En plus des limites énoncées dans la nomination d'agents de la GRC aux termes du paragraphe 53(1) de la Loi sur les services policiers, les conditions du déploiement d'agents de la GRC dans un autre service de police (et vice versa) sont habituellement décrites dans un protocole d'entente ou un accord, dans lequel on indique de qui relèveront les employés déployés ainsi que les lois, les politiques et les lignes directrices opérationnelles qu'ils devront respecter.
• Il importe de mentionner que l'assermentation en tant qu'agent spécial diffère de la nomination aux termes de la Loi sur les services policiers interprovinciaux. Elles découlent de deux textes législatifs différents qui confèrent les pouvoirs à un agent de police de l'Ontario. Cependant, il est clairement établi que les agents de la GRC ne peuvent être nommés aux termes de la Loi sur les services policiers interprovinciaux.

« Définitions

1. [Dans la présente loi,] “agent de police extraprovincial” [désigne un] agent de police nommé ou employé sous le régime des lois d'une autre province ou d'un territoire, à l'exclusion des membres de la Gendarmerie royale du Canada;

[...] »

Nomination

8. (1) L'agent de nomination peut effectuer la nomination demandée s'il juge opportun dans les circonstances de nommer l'agent de police extraprovincial à titre d'agent de police en Ontario. » (Loi sur les services policiers interprovinciaux) 

• La deuxième répercussion de l'assermentation d'un agent de la GRC en tant qu'agent spécial est que ce dernier deviendra assujetti aux règles disciplinaires limitées établies pour les agents spéciaux de l'Ontario. Un agent spécial n'est pas assujetti aux règles disciplinaires complètes visant les agents de police aux termes de la Loi sur les services policiers de l'Ontario. Cela s'explique par la définition d'« agent de police » dans la LSP et la portée d'application des dispositions sur l'inconduite de cette loi aux termes de l'article 80. 
• Dans la LSP, la définition d'« agent de police » exclut les agents spéciaux.

« Définitions

2(1) [Dans la présente loi]
“agent de police” [désigne un] chef de police ou tout autre agent de police, y compris une personne qui est nommée à titre d'agent de police en vertu de la Loi de 2009 sur les services policiers interprovinciaux, à l'exclusion toutefois d'un agent spécial, d'un agent des Premières nations, d'un agent municipal d'exécution de la loi ou d'un membre auxiliaire d'un corps de police. »  [C'est nous qui soulignons] (Loi sur les services policiers de l'Ontario, article 2)

• La LSP indique que seulement un « agent de police » peut être coupable d'inconduite.

« Inconduite »

80. (1) Est coupable d'inconduite l'agent de police qui [...] »

• Les seules règles disciplinaires auxquelles les agents spéciaux sont assujettis sont beaucoup plus générales. Elles figurent à l'article 25 de la LSP.

« Mesures prises à l'endroit d'un membre auxiliaire, d'un agent spécial ou d'un agent municipal d'exécution de la loi.

(4.1) Si la Commission conclut, après avoir tenu une audience, qu'un membre auxiliaire d'un corps de police, un agent spécial ou un agent municipal d'exécution de la loi n'exerce pas ou est incapable d'exercer les fonctions rattachées à son poste de façon satisfaisante, elle peut ordonner, selon le cas :

• (a) la rétrogradation de la personne, de façon permanente ou pour la période qu'elle fixe, selon ce qu'elle précise;
• (b) le congédiement de la personne;
• (c) la mise à la retraite de la personne, si elle a droit de prendre sa retraite;
• (d) la suspension ou la révocation de la nomination de la personne. » [C'est nous qui soulignons] (paragraphe 25(4.1) de la Loi sur les services policiers de l'Ontario)

• Par conséquent, les agents de la GRC assermentés comme agents spéciaux pourraient faire l'objet d'une audience et même voir leur nomination révoquée, forçant ainsi leur renvoi à la GRC pour que l'employeur détermine d'autres mesures disciplinaires.

3) Coopération entre les services de police

Le modèle canadien des services de police dans le cadre duquel les corps de police fédéral, provinciaux et municipaux (à l'exception du Québec) ont les mêmes pouvoirs et fonctions en vertu de la common law, comme il a été codifié ou établi par les autorisations législatives, laisse sans surprise un flou entre les secteurs de compétence et de responsabilité exclusives et concurrentes. Cela est peut‑être inévitable, puisque la constitution du Canada est fondée sur le pouvoir policier centré sur le fédéral comme c'est le cas en Grande‑Bretagne et le pouvoir policier centré sur les États comme c'est le cas aux États‑Unis (en vertu de la loi constitutionnelle des États‑Unis).

En résumé, la compétence provinciale en ce qui concerne l'administration de la justice aux termes du paragraphe 92(4) de la Loi constitutionnelle de 1982comprend la fourniture des services de police. En Ontario, on a mis sur pied un corps de police provincial et certains corps de police municipaux, comme le SPT, qui peuvent appliquer le Code criminel fédéral, les lois provinciales et les règlements municipaux. À l'échelle fédérale, le Canada a créé un service de police fédéral, la GRC, qui peut appliquer l'ensemble des lois fédérales en vertu de multiples rubriques de compétence liées à l'article 91, y compris les infractions au Code criminel. C'est seulement dans les provinces où la GRC doit, dans le cadre d'un marché, fournir des services de police provinciaux ou municipaux (ce qui n'est pas le cas en Ontario ni au Québec) qu'elle est autorisée à appliquer les lois provinciales et les règlements municipaux.

D'un point de vue pratique, cela signifie que, dans le cas d'événements internationaux d'envergure, particulièrement dans le cas du Sommet du G20 auquel participent des PPI, il faut absolument qu'il y ait consultation et coopération entre les différents niveaux de corps de police. Cela signifie également qu'il faut planifier conjointement à l'avance la sécurité de ces événements et collaborer, en plus d'avoir des structures de commandement et une compréhension communes afin d'assurer la sécurité générale et de gérer des incidents donnés pendant l'événement.

Selon les sources respectives de compétence et de responsabilité, un service de police peut être responsable et un autre peut jouer un rôle de soutien, mais, habituellement, ils se considèrent comme des « services partenaires » ou des « partenaires de la sécurité ». Cela reflète un respect mutuel et un objectif commun d'assurer la paix et de protéger la vie et les biens pendant un sommet international très tendu, en tenant toujours compte de la liberté d'expression et d'autres droits et libertés établis dans la Charte.

Le document sur le concept stratégique des opérations et celui sur le commandement et le contrôle (C²) indiquent clairement que l'on a effectué une vaste planification et déployé bon nombre d'efforts pour assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20, même si l'annonce de sa tenue a été faite relativement à la dernière minute. Ultimement, les structures de commandement de la sécurité au Sommet du G20 et les rôles de la GRC et du SPT étaient fondés sur les notions de base suivantes :

• aucun des corps de police n'abandonnait sa responsabilité ou son pouvoir respectif;
• même si la GRC était principalement responsable d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20, il ne s'agissait pas d'une responsabilité exclusive;
• même si le SPT constituait le corps de police responsable de la Ville de Toronto avant, pendant et après le Sommet du G20, le déploiement d'agents de la GRC et d'autres services de police l'a aidé à répondre aux besoins accrus du Sommet;
• aucun protocole d'entente n'a été signé entre la GRC et le SPT relativement à la période du Sommet du G20;
• aux termes du paragraphe 10.1(4) de la LMEOI, aucun « accord » officiel n'a été conclu entre le ministère fédéral de la Sécurité publique et de la Protection civile, avec l'approbation du Cabinet, et le gouvernement de l'Ontario pour faciliter la consultation et la coopération entre la GRC et le SPT à l'égard de l'exercice des fonctions affectées aux agents de la paix relativement aux infractions commises aux termes de l'article 2 de la LMEOI.

En effet, à une date aussi rapprochée de la tenue du Sommet (26 et 27 juin) que le 11 juin, le sous‑ministre de Sécurité publique Canada a écrit au sous‑ministre de la Sécurité communautaire (Ontario) pour prendre acte de la consultation et de la coopération entre l'ensemble des partenaires de la sécurité provinciaux et municipaux et la GRC.

« Merci de votre lettre datée du 7 mai 2010 portant sur la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (LMEOI).

La consultation et la coopération entre tous les partenaires de la sécurité sont, évidemment, essentielles à la réussite des sommets du G8 et du G20 à venir. La planification complète de la sécurité a été effectuée au cours de la dernière année et demie. Par conséquent, les efforts de préparation en matière de sécurité sont bien avancés et ont été mis à l'essai dans le cadre de plusieurs exercices officiels menés par les partenaires de la sécurité. La mise en œuvre du plan de sécurité intégré par les services de police respectifs sera effectuée bientôt tandis que la tenue des sommets approche.

Je crois comprendre que, après une évaluation approfondie et la tenue de vastes discussions entre les responsables et les partenaires de la sécurité, on a convenu qu'un accord distinct aux termes de la LMEOI n'est pas nécessaire pour les sommets, car cela ne conférerait aucun pouvoir supplémentaire au corps de police local ayant compétence. Par ailleurs, on a également conclu que l'ensemble actuel des pouvoirs que les agents de la paix possèdent en vertu de la common law ou d'autres lois ou règlements fédéraux ou provinciaux est insuffisant pour les sommets du G8 et du G20. Par ailleurs, l'objet de la disposition de la LMEOI, sur laquelle un accord distinct pourrait être fondé, vise à favoriser la consultation et la coopération entre la Gendarmerie royale du Canada et les corps de police provinciaux et municipaux, et la consultation et la coopération ont bien progressé.

Jusqu'à maintenant, le soutien et les efforts fournis par les partenaires de la sécurité provinciaux et municipaux ont été extraordinaires. Le gouvernement du Canada souhaite poursuivre une excellente coopération avec l'Ontario afin d'assurer la sécurité et la réussite du Sommet à venir. »

4) Doctrines de la prépondérance et de l'exclusivité des compétences

a) Doctrine de la prépondérance

La Loi constitutionnelle de 1867 répartit les pouvoirs législatifs entre les gouvernements fédéral (article 91) et provinciaux (article 92). Cette répartition des pouvoirs peut être imprécise, entraînant des chevauchements entre les lois fédérales et provinciales.

Présumant que les lois qui se chevauchent relèvent de la compétence de leurs législateurs respectifs, quand ces dernières n'indiquent pas clairement quelle loi s'applique, on résout souvent le problème en faisant appel à la doctrine de la « prépondérance fédérale ». Cette doctrine établit que la loi fédérale prévaut^{Note de bas de page 7}.

Tout récemment, dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society^{Note de bas de page 8}, la Cour suprême du Canada a déclaré ce qui suit :

[70] Bref, la doctrine de l'exclusivité des compétences a une portée limitée. Le principe des compartiments étanches fixes sur lequel elle repose va à contre‑courant de l'évolution de l'interprétation constitutionnelle canadienne, qui tend vers les notions plus souples du double aspect et du fédéralisme coopératif. L'appliquer en l'espèce perturberait les compétences bien établies et créerait de l'incertitude quant aux nouvelles...

[71] Lorsqu'une loi provinciale entre en conflit avec une loi fédérale, la doctrine de la prépondérance veut que la loi fédérale l'emporte dans la mesure de l'incompatibilité : Banque canadienne de l'Ouest, par. 69. [...] La doctrine de la prépondérance des lois fédérales s'applique lorsque l'application d'une loi provinciale entre en conflit avec celle d'une loi fédérale, ou lorsqu'une loi provinciale contrecarrerait la réalisation de l'objet d'une loi fédérale.

Déterminer les incohérences entre les lois

L'exemple le plus évident d'incohérence entre les lois tient au fait que les deux ne peuvent être respectées^{Note de bas de page 9}. Par exemple, si une loi provinciale accorde à une autorité une responsabilité exclusive par rapport à un sujet donné et que la loi fédérale accorde une responsabilité exclusive par rapport au même sujet, mais à une différente autorité, il y a incohérence. Par contre, si un ordre de gouvernement adopte une norme et que l'autre gouvernement en adopte une plus élevée, en respectant la norme plus élevée, on respecte également la norme inférieure, et les lois ne sont pas incohérentes. 

Voici un exemple plus subtil d'incohérence : deux lois qui se chevauchent peuvent techniquement être respectées, mais cela irait à l'encontre de l'objet de la loi fédérale^{Note de bas de page 10}. Dans un cas^{Note de bas de page 11}, le gouvernement fédéral a légiféré pour indiquer qu'une personne pouvait être représentée par un avocat ou un non-avocat devant un tribunal donné. La loi provinciale interdisait qu'un non-avocat représente quelqu'un devant tout tribunal. On peut respecter les deux lois en s'assurant qu'un avocat représente la partie. La Cour a déterminé que, même si le respect des deux lois est possible, certains des objets de la loi fédérale étaient de veiller à ce que le tribunal soit plus officieux, accessible et rapide. Si on ne fait appel qu'à des avocats pendant les audiences de tribunal, cela irait à l'encontre des objets de la loi fédérale. La loi provinciale était donc incohérente par rapport à la loi fédérale. 

La loi provinciale ne peut s'appliquer en raison des incohérences

Pour résoudre l'incohérence, la prépondérance fédérale fait que la loi provinciale est inopérante. Cela signifie que la loi provinciale ne régit pas l'objet des lois qui se chevauchent. La non‑conformité avec la loi provinciale n'a aucun effet, tandis que la non‑conformité avec la loi fédérale entraîne toutes les conséquences habituelles.

Il importe de mentionner que la loi provinciale est touchée tant et aussi longtemps qu'il y a incohérence avec la loi fédérale^{Note de bas de page 12}. Cela peut vouloir dire que l'effet est relativement restreint; par exemple, un article donné de la loi provinciale est inopérant tant que la loi fédérale n'est pas abrogée. 

b) Solution de rechange : exclusivité des compétences

La doctrine de l'exclusivité des compétences signifie qu'un ordre de gouvernement ne peut légiférer d'une façon qui mine le contenu de base, minimal et inattaquable^{Note de bas de page 13} du sujet que l'article 91 alloue au gouvernement fédéral^{Note de bas de page 14}, même si la loi est, en général, constitutionnelle.

Même si les gouvernements provinciaux ont le pouvoir constitutionnel de légiférer en règle générale en ce qui concerne les sujets visés au paragraphe 92(13), ce pouvoir constitutionnel ne peut miner les pouvoirs constitutionnels fédéraux. Par le passé, cette doctrine a fait en sorte que les lois provinciales obligeant le retrait préventif des travailleuses enceintes ne s'appliquaient pas à une entreprise de téléphonie interprovinciale^{Note de bas de page 15} et que les lois du travail provinciales ne s'appliquaient pas aux travailleurs des postes^{Note de bas de page 16}.

Cette doctrine fait actuellement l'objet d'un examen par la Cour suprême du Canada dans le cadre du jugement en délibéré dans l'affaire Procureur général du Canada et ministre de la Santé du Canada c.  PHS Community Services Society, entendue le 12 mai 2011, dans le cadre de laquelle les intimés ont allégué que cette doctrine pouvait également servir à soutenir la loi provinciale contre l'empiétement du gouvernement fédéral dans certaines situations.

La Cour suprême du Canada traite de cette doctrine dans PHS Community Services Society (arrêt rendu public le 30 septembre 2011)^{Note de bas de page 17} et précise que son champ d'application a été limité, sans être éliminé, par la jurisprudence récente, en faveur de la « tendance actuelle au fédéralisme coopératif, caractérisé de plus en plus par la coordination des régimes législatifs fédéral et provincial ». Dansle cadre d'une décision unanime, le juge en chef a écrit ce qui suit :

[58] La doctrine de l'exclusivité des compétences repose sur la prémisse que les chefs de compétence prévus aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 ont un « contenu minimum élémentaire et irréductible », qui doit être protégé contre l'ingérence de l'autre ordre de gouvernement : Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, p. 839. S'il est établi que la doctrine de l'exclusivité des compétences trouve application, la mesure législative adoptée par l'autre ordre de gouvernement demeure valide, mais ne s'applique pas à l'égard de ce « contenu essentiel ».

[59]  Point n'est besoin de démontrer l'existence d'un conflit entre les mesures législatives adoptées par l'un et l'autre gouvernement pour que la doctrine de l'exclusivité des compétences trouve application : Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536, par. 52 (« COPA »). En fait, il n'est même pas nécessaire que l'ordre de gouvernement en faveur duquel joue cette doctrine exerce sa compétence exclusive : Banque canadienne de l'Ouest, au par. 34.

[61]  La jurisprudence récente tend à limiter la portée de la doctrine de l'exclusivité des compétences. Dans Banque canadienne de l'Ouest, les juges majoritaires précisent que « bien que la doctrine de l'exclusivité des compétences joue un rôle légitime dans les cas indiqués, nous tenons à préciser maintenant que notre Cour ne préconise pas une utilisation intensive de cette doctrine, et nous déclinons l'invitation des appelantes d'en faire la première doctrine examinée dans le cadre d'un différend sur le partage des compétences » (par. 47). Dans COPA, un arrêt plus récent, les juges majoritaires déclarent que la doctrine « n'a pas été écartée de l'analyse du fédéralisme canadien », mais « est encadrée par des considérations de principe et des précédents » (par. 58).

[62]  Cette précision met en lumière trois problèmes connexes. Premièrement, la doctrine de l'exclusivité des compétences va à l'encontre de l'approche dominante, qui permet l'application parallèle de lois fédérale et provinciale dans un même champ, à condition qu'elles visent un aspect légitimement fédéral ou provincial, selon le cas. Ce modèle de fédéralisme admet un important chevauchement des compétences fédérales et provinciales dans les faits et permet aux deux ordres de gouvernement de légiférer relativement à des objectifs légitimes dans les matières où il y a chevauchement.

[63]  Deuxièmement, cette doctrine cadre mal avec la tendance actuelle au fédéralisme coopératif, caractérisé de plus en plus par la coordination des régimes législatifs fédéral et provincial. Dans un esprit de fédéralisme coopératif, les tribunaux « devrai[ent] éviter d'empêcher l'application de mesures considérées comme ayant été adoptées en vue de favoriser l'intérêt public » : (Banque canadienne de l'Ouest, au par. 37). Dans la mesure du possible, ils devraient permettre aux deux ordres de gouvernement de légiférer de concert dans les matières qui relèvent de leur compétence : Banque canadienne de l'Ouest, au par. 37.

[64]  Troisièmement, la doctrine de l'exclusivité des compétences risque d'attribuer une portée excessive au pouvoir fédéral ou provincial auquel elle se rattache et de créer des zones intouchables que les législateurs fédéral et provincial n'occuperont ni l'un ni l'autre. Puisque l'ordre de gouvernement en faveur duquel joue l'exclusivité n'est pas tenu d'exercer sa compétence en la matière, l'application extensive de cette doctrine risque de créer des « vides juridiques » : Banque canadienne de l'Ouest, au par. 44.

[65]  On a certes resserré les limites de la doctrine de l'exclusivité des compétences, mais on ne l'a pas abolie. La prévisibilité, qui joue un rôle important dans le bon fonctionnement du partage des compétences, exige la reconnaissance du contenu essentiel des pouvoirs exclusifs déjà circonscrits : Banque canadienne de l'Ouest, aux par. 23‑24. Et cette doctrine, en principe, ne protège pas uniquement les pouvoirs fédéraux : Banque canadienne de l'Ouest. Toutefois, en cas de chevauchement, la tendance moderne consiste à trouver le juste équilibre entre les deux ordres de gouvernement, par l'analyse du caractère véritable des mesures prises et par l'application restreinte de la doctrine de la prépondérance fédérale. Par conséquent, avant d'appliquer la doctrine de l'exclusivité des compétences dans un nouveau domaine, les tribunaux doivent se demander s'il est possible de trancher la question constitutionnelle sur un autre fondement.

B. Questions

La Commission demande un avis juridique par rapport aux questions suivantes :

1) Dans quelle mesure les membres de la GRC, y compris ceux assermentés comme agents spéciaux de l'Ontario, ont‑ils l'autorisation ou l'obligation d'exercer les pouvoirs conférés à la police dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur? Dans quelle mesure les membres de la GRC ont-ils l'autorisation et l'obligation de diriger les services de police locaux dans ces zones?

a) Autorisation ou obligation de la GRC d'intervenir dans les différentes zones

Version textuelle

Autorisation et obligation de la GRC d'intervenir au Sommet du G20 de Toronto

Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation de la GRC d'intervenir. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant la responsabilité de la GRC d'intervenir à l'intérieur de chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, les actions de la GRC étaient autorisées et exigées dans les deux zones en vertu du paragraphe 10.1(1) de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales et du paragraphe 6(1) de la Loi sur les infractions en matière de sécurité.

Les cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, la GRC avait l'autorisation d'agir dans les deux zones en vertu de l'article 9 de la Loi sur la GRC, mais conformément au paragraphe 4(1) de la Loi des services policiers de l'Ontario, elle n'avait pas l'obligation d'intervenir.

1. Le SPT a conservé ses responsabilités d'assurer les services policiers municipaux en tant que corps de police ayant compétence sur ce territoire.
2. La GRC a conservé son pouvoir et sa responsabilité première relativement au fait d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20 et de protéger les PPI. Par conséquent, si une certaine menace à la sécurité du Sommet ou des PPI s'était manifestée dans la ZI ou la ZE, la GRC aurait également été tenue d'intervenir dans ces zones pour s'attaquer à cette menace, même si cela avait eu lieu à l'extérieur de la ZAR et de la ZAC.

(i) Énoncés de documents clés

Document sur le commandement et le contrôle – Responsabilité fédérale et GRC

Le document sur le commandement et le contrôle (C²) des sommets de 2010 de l'ISU‑GIS est le « document cadre » pour le commandement et le contrôle du Sommet du G20 daté du 25 mars 2010, mais finalement signé dans sa version modifiée par l'ensemble des organismes partenaires du Groupe intégré de la sécurité (GIS) le 3 juin 2010.
Le rôle de la GRC dans le cadre du Sommet du G20 est décrit de la façon suivante dans le document C² :

« ...the RCMP is responsible for overseeing security planning and operations as well as the coordination of operational security requirements with federal, provincial and municipal law enforcement agencies.

The RCMP, as the lead security agency, is mandated to provide protection to the visiting IPPs and security of the Sites. The CMP will also provide support assistance to its policing partners. These services will be provided under the direction of the UCC Incident Commander. If a critical incident or terrorist activity occurs during the G8 or G20 Summit that would constitute a threat to the security of Canada or to an IPP, the UCC will ensure that immediate actions are taken to safeguard life and property.

In accordance with the Security Offences Act, the RCMP will be responsible for the operational resolution of the incident subject to the policy direction of the Government of Canada. The RCMP will also ensure, through the appropriate Government agencies/departments/services, that the National Counter Terrorism Plan is implemented.

The RCMP will ensure the democratic right of individuals to demonstrate peacefully while maintaining proper security. »

« As the Commanding Officer of the leading agency, the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) Commission retains overall responsibility for the 2010 G8 and G20 Summits and is responsible to the Government of Canada for the security and operations of the Summits. »

Document sur le concept stratégique des opérations – Pouvoir de la GRC

Le document sur le concept stratégique des opérations du Sommet du G20 tenu les 26 et 27 juin 2010, préparé par la GRC en tant que guide de planification stratégique interne pour favoriser la planification plus détaillée des fonctions de sécurité clés, ne semble pas avoir fait l'objet d'une entente précise avec les organismes partenaires et n'a donc pas force exécutoire quant à la question de l'autorisation ou de l'obligation de la GRC et du SPT d'intervenir dans les différentes zones.

Cependant, à titre de dossier interne préalable au Sommet, il établit ce qui suit :

« The RCMP is Canada's national police service, and the sole agency with federal policing jurisdiction. The RCMP derives its authority from the RCMP Act, and takes direction from the Minister of Public Safety. The RCMP is mandated to provide security and to ensure the safety of Canadian dignitaries, Internationally Protected Persons (IPPs), designated sites, and Major Events.

The RCMP has been tasked as the lead agency responsible for the security of the G8 Summit. The knowledge and practices relevant to safeguarding visiting heads of state and foreign diplomats resides with the RCMP's Protective Policing Branch. 'O' Division has the responsibility of delivering the operational requirements for the G8 Security. »

Il prévoit également ce qui suit :

« The RCMP is the lead and supported agency for Security of the Summit. RCMP will work in close partnership with federal partners and police services of jurisdiction within the province.

The RCMP is responsible for the security and movement of Internationally Protected Personnel (IPP).

The RCMP will establish Controlled Access Zones (ZAC) in relation to venues and as required. The RCMP will establish Controlled Access Zones (ZAC) in relation to venues and as required. The RCMP will direct the establishment of additional security zones to be policed by supporting security partners as required. »

(ii) Où les membres de la GRC étaient autorisés à intervenir

1. Les officiers (de la GRC) ont qualité d'agent de la paix partout au Canada (article 9 de la Loi sur la GRC).
2. Les officiers de la GRC sont autorisés à exercer tous les pouvoirs des agents de la paix découlant de la common law et des lois afin d'appliquer les lois fédérales partout au Canada^{Note de bas de page 18}, y compris dans toutes les zones à Toronto pendant le Sommet du G20.
3. c. Cependant, à moins d'avoir été nommés en tant qu'agents spéciaux en Ontario, les officiers de la GRC ne sont pas autorisés à appliquer les lois provinciales dans les zones, car ils ne sont pas employés en Ontario^{Note de bas de page 19}.
4. En fonction des détails liés à la nomination en tant qu'agent spécial, les officiers de la GRC ont pu être autorisés à appliquer les lois provinciales dans une partie ou l'ensemble des zones en vertu de leur nomination en tant qu'agents spéciaux et des pouvoirs ainsi conférés aux termes du paragraphe 53(3) de la Loi sur les services policiers. Nous croyons cependant comprendre que les membres de la GRC n'ont été déployés qu'en tant qu'agents spéciaux pendant la période préalable au Sommet du 20 au 23 juin 2011 et avant la mise en place du périmètre de sécurité, le 25 juin.

(iii) Où les membres de la GRC étaient obligés d'intervenir

• La GRC n'est pas responsable de l'application de toutes les lois dans l'ensemble du pays, car les provinces ont le pouvoir de mettre sur pied des corps de police provinciaux et municipaux responsables de l'application des lois provinciales et des règlements municipaux (paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867)

Voir également l'argument a contrario tiré des alinéas a) et b) du paragraphe 17(1) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada :

17. (1) En plus des fonctions prévues par la Loi, les membres qui sont agents de la paix doivent :

b) faire respecter la loi et régner l'ordre dans le territoire du Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, ainsi que dans les parcs nationaux et autres régions désignées par le ministre;

c) faire respecter la loi et régner l'ordre dans les provinces et les municipalités avec lesquelles le ministre a conclu des arrangements en vertu de l'article 20 de la Loi et exercer les autres fonctions qui y sont prévues;

• La GRC avait la responsabilité première d'assurer la sécurité pour le déroulement sans heurt du Sommet, conformément au paragraphe 10.1(1) de la LMEOI.

« 10.1(1) La Gendarmerie royale du Canada a la responsabilité première d'assurer la sécurité pour le déroulement sans heurt de toute conférence intergouvernementale à laquelle plusieurs États participent et à laquelle assistent des personnes qui bénéficient de privilèges et d'immunités en vertu de la présente loi, et visée par un décret pris ou prorogé au titre de la présente loi. »

• La GRC était également tenue (responsabilité première) de protéger les PPI aux termes du paragraphe 6(1) de la Loi sur les infractions en matière de sécurité.

« 6.(1) Les membres de la Gendarmerie royale du Canada qui sont des agents de la paix ont la responsabilité première d'exercer les fonctions attribuées aux agents de la paix à l'égard des infractions visées à l'article 2 ou de la crainte de leur perpétration. »

• La GRC était également tenue de protéger les PPI aux termes de l'alinéa 17(1)f)(i) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada :

« 17 (1) En plus des fonctions prévues par la Loi, les membres qui sont agents de la paix doivent :

f) protéger les personnes ci-après, à l'intérieur du Canada, que la menace à leur sécurité soit imminente ou non :

i) toute personne qui remplit les conditions prévues à la définition de “personne jouissant d'une protection internationale” à l'article 2 du Code criminel. »

• La planification stratégique tenait compte du fait que le contrôle de la ZAR et de la ZAC était nécessaire pour assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet et pour protéger les PPI.
• Après avoir déterminé les zones géographiques clés ayant trait à la responsabilité première de la GRC aux termes de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et de la LMEOI, la GRC était tenue de contrôler la ZAC et la ZAR et d'y intervenir^{Note de bas de page 20}.
• Il importe de mentionner que l'obligation d'intervenir imposée par l'article 10.1 de la LMEOI, l'article 6 de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et l'alinéa 17(1)f)(i) du Règlement de la GRC a trait non pas à une limite géographique arbitraire, mais plutôt au sujet. Si une menace à la sécurité du Sommet ou des PPI s'était manifestée dans la ZI ou la ZE, la GRC aurait également été tenue d'intervenir dans ces zones pour lutter contre la menace, même si cette dernière était à l'extérieur de la ZAR et de la ZAC.
• Théoriquement, la responsabilité première de la GRC aurait pu l'amener à intervenir loin du site du Sommet. Par exemple, si la GRC avait su que quelqu'un dans une autre province prévoyait un attentat au Sommet, elle aurait été tenue d'intervenir auprès de cette personne dans l'autre province.
• Ainsi, la portée de la responsabilité première de la GRC d'intervenir est souple sur le plan géographique – elle est fonction des évaluations des risques et du jugement stratégique de la GRC consistant à déterminer quelles mesures adéquates, y compris la mise en place de zones clôturées, sont raisonnablement nécessaires dans les circonstances.

b) Autorisation ou obligation de la GRC de diriger les services de police locaux

Version textuelle

Autorisation et obligation de la GRC de diriger les services de police locaux au Sommet du G20 de Toronto

Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation de la GRC de diriger les services de police locaux. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant l'autorisation de la GRC d'intervenir à l'intérieur de chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, la GRC avait l'autorisation et l'obligation de diriger les services de police locaux dans les deux zones, selon l'entente conclue entre les deux services de police aux termes du paragraphe 10(1) de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, du paragraphe 6(1) de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et le Document sur le commandement et le contrôle.

Les deux cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, la GRC n'avait pas l'autorisation de diriger le service de police local dans les deux zones, aux termes du paragraphe 4(1) de la Loi des services policiers de l'Ontario et du Document sur le commandement et le contrôle.

(i) Énoncés de documents clés

Voici une proposition générale : même si les corps de police fédéral et provinciaux du Canada ont des sources d'autorisation et d'obligation d'intervenir distinctes qui peuvent se chevaucher sur le plan géographique ou du sujet (p. ex., application du Code criminel), un corps de police n'a pas le pouvoir d'en diriger un autre. Par conséquent, la collaboration entre les services de police est une question de coopération et d'entente.

• Les corps de police en cause ont reconnu l'importance de la coopération; par conséquent, ils ont mis sur pied le GIS et approuvé le document C², lequel établit les responsabilités.
• Les corps de police ont reconnu que la GRC était la principale responsable de la ZAR et de la ZAC^{Note de bas de page 21}, surtout dans le cadre du document C².
• À la lumière du document C², il appert que la GRC se percevait comme étant non seulement autorisée à diriger d'autres corps de police affectés à la ZAR et à la ZAC aux fins de la sécurité du G20 ou de la protection des PPI, mais tenue de le faire. De fait, le SPT, à titre de corps policier local partenaire, a convenu du pouvoir de commandement établi dans les zones de la GRC (ZAC et ZAR) et les zones du SPT (ZI et ZE) et a donc accepté de suivre les directives de la GRC dans la ZAR et la ZAC (sous réserve des dispositions législatives, y compris le code de déontologie réglementaire).
• On ignore si les dispositions de la LMEOI ou de la Loi sur les infractions en matière de sécurité conférant la « responsabilité première » à la GRC confèrent le moindre pouvoir de diriger d'autres corps de police susceptibles d'avoir des responsabilités secondaires dans l'emplacement du Sommet ou imposent une telle obligation. On ne crois pas que c'était le cas en l'absence d'un libellé exprès et d'une compétence législative constitutionnelle. Ainsi, il ne reste que l'obligation générale de coopérer imposée aux corps de police et le document C² conçu pour intégrer le travail de tous les principaux partenaires de la sécurité comme fondement du pouvoir et de l'exigence de la GRC de diriger la police locale.
• Lorsqu'il s'agit de déterminer si un signataire particulier peut donner force exécutoire au document C², on constate que le pouvoir et l'obligation de la GRC de diriger la police locale dans la ZAC et la ZAR sont seulement fondés sur un accord de coopération.
• Fait important, la section 1.3 du document C² établit expressément que chaque corps de police (provincial, régional, municipal) conserve ses responsabilités en tant que corps de police ayant compétence.

(ii) Responsabilité première et rôle de leadership requis de la GRC

• La protection des PPI et la sécurité des sommets internationaux, en raison de leur nature internationale, sont de compétence fédérale selon la constitution (article 6 de la Loi sur les infractions en matière de sécurité, alinéa 17(1)f)(i) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada et article 10.1 de la LMEOI).
• Aux termes de la LMEOI et de la Loi sur les infractions en matière de sécurité, la GRC a la « responsabilité première » de protéger les PPI et d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt des sommets internationaux.
• L'ajout du mot « première » est important et oblige la GRC à assumer un rôle de leadership par rapport à ses secteurs de « responsabilité première », ce que la GRC a fait^{Note de bas de page 22}.
• Ni l'article 10.1 de la LMEOI (introduit dans le cadre des modifications de la Loi de 2001) ni l'article 6 de la Loi sur les infractions en matière de sécurité (introduit en 1984) n'ont fait l'objet d'un examen judiciaire. Cela signifie qu'il n'y a aucune indication du côté judiciaire de l'interprétation de la « responsabilité première » et de sa signification dans le cadre d'opérations policières conjointes.
• Une étude des transcriptions des débats à la Chambre des communes ainsi que des procès-verbaux du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international d'octobre-novembre 2001 et de février 2002 révèle le point de vue législatif selon lequel la codification du rôle de la GRC qui consiste à assumer la responsabilité première clarifiait tout simplement la principale (mais pas l'exclusive) responsabilité de la GRC en matière de sécurité dans le cadre de rencontres internationales semblables, mais la consultation, la coopération et la collaboration avec la police locale pourraient avoir lieu comme par le passé.

... Le fait que la GRC soit la principale responsable de cette protection ne signifie pas qu'elle assurera seule la sécurité au cours des rencontres internationales.

Les modifications législatives tiennent également compte des accords pratiques entre la GRC et les forces policières locales, qu'elles soient provinciales, locales ou régionales, en ce qui concerne le partage des responsabilités relatives aux mesures de sécurité.

Comme dans le passé, la GRC continuera de partager les responsabilités avec les forces policières locales, de consulter tous les servies de police et de coopérer avec eux afin de déterminer qui sera responsable d'activités précises^{Note de bas de page 23}.

Comme toujours, la GRC continuera de travailler en étroite collaboration avec les forces policières provinciales et municipales pour assurer la sécurité des événements internationaux^{Note de bas de page 24}.

Pour revenir au point que vous avez soulevé, la responsabilité première ne veut pas dire que la GRC s'occupe seule du problème. Nous sommes conscients du fait qu'il faut établir un partenariat, la police locale ayant elle aussi des responsabilités.

À l'intérieur même du cercle se trouverait la protection des personnes jouissant d'une protection internationale, un rôle qui revient à la GRC. Cette rencontre s'accompagne toutefois d'une autre série d'événements qui peuvent donner lieu, par exemple, à des accusations de méfait public, de voies de fait—des actes qui sont commis dans les rues avoisinantes. C'est la police locale qui interviendrait dans ces cas-là, puisque c'est à elle qu'incomberait tout d'abord cette responsabilité.

J'ai dit que cela n'aurait aucun impact sur la façon dont ce rôle est actuellement assumé en collaboration avec nos partenaires.

Toutefois, dans d'autres régions, nous travaillons en partenariat avec d'autres groupes parce que les différents corps policiers ont différents rôles à assumer. Ils sont responsables de tout ce qui se passe à l'extérieur du périmètre entourant un événement^{Note de bas de page 25}.

La GRC est chargée d'assurer la sécurité en collaboration étroite avec les autorités policières locales et provinciales à tous les niveaux^{Note de bas de page 26}.

La GRC a toujours eu le dernier mot en ce qui concerne la protection des personnes jouissant de la protection internationale. Dans ces sites, on définit des zones. Les personnes jouissant de la protection internationale sont dans la zone interne; c'est pour remplir cette responsabilité première que la GRC est chef de file. Les autres zones du site sont gérées par un dialogue avec les autres services de police^{Note de bas de page 27}.

• En somme, le Parlement semble avoir utilisé le mot « première^{Note de bas de page 28} » pour attribuer la principale responsabilité à la GRC, mais le terme « responsabilité première » suppose qu'il y a d'autres entités qui assument une « responsabilité secondaire » au chapitre de la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet et de la protection des PPI. Ces entités, qui assument un degré de responsabilité inférieur, sont d'autres services de police, dont celui ayant compétence dans la localité.
• Il est possible qu'un sommet international ait lieu sur un territoire de compétence fédérale, à un aéroport où les PPI et les délégués restent dans les hôtels de l'aéroport et se réunissent dans un centre des congrès de l'aéroport, dans quel cas la GRC a l'entière responsabilité d'assumer la sécurité. Il en va de même dans une province ayant conclu un contrat avec la GRC pour qu'elle assure les services de police provinciaux et municipaux; la GRC assumerait alors entièrement les services de police sur le site d'un événement. Toutefois, cela n'était pas le cas au Sommet du G20, et une telle situation exigera toujours la coopération avec le service de police local et d'autres.

(iii) Les services de police ont l'obligation de coopérer

Le principe selon lequel les services de police ont une obligation professionnelle de coopérer est établi dans certains textes habilitants.

• La police a l'obligation de prendre des mesures adéquates et raisonnables pour prévenir les préjudices à l'endroit de PPI en visite internationale, selon Knowlton c. R., [1974] R.C.S. 443, p. 447-448.

Suivant les principes qui, pour le maintien de la paix et la prévention du crime, sont sous‑jacents aux dispositions de l'article 30, entre autres, du Code criminel, les autorités policières n'avaient pas seulement le droit, mais étaient tenues, en tant qu'agents de la paix, d'empêcher que pareille attaque criminelle sur la personne du Premier ministre Kosygin ne se répète au cours de sa visite officielle au Canada. À cet égard, ils [les services de police] avaient l'obligation précise de prendre des mesures convenables et raisonnables. La restriction au droit de libre accès du public aux voies publiques, au point stratégique susmentionné, constituait une mesure – non inusitée – que les autorités policières ont considérée et adoptée comme nécessaire pour atteindre ce but. À mon avis, pareille conduite de la police entrait clairement dans le cadre général des devoirs qui leur étaient imposés.

• La coopération entre les différents corps de police dans le secteur est sans doute une mesure adéquate et raisonnable.
• Par ailleurs, les corps de police municipaux de l'Ontario, comme le SPT, sont tenus d'être « convenables et efficaces », notamment en maintenant l'ordre public (article 4 de la Loi sur les services policiers de l'Ontario).
• Les corps de police, pour être efficaces, doivent coopérer plutôt que de se nuire ou de travailler à contresens.
• Le concept d'obligation de coopérer n'est pas défini de façon expresse en droit législatif ni en common law, donc toute évaluation de la nature et de la portée d'une telle obligation chez un service de police local dans le cas où le service de police fédéral assume la responsabilité première dépend de ce qui était raisonnable dans les circonstances. Dans le cas où la GRC demanderait au SPT de coopérer pour concevoir et mettre en œuvre un plan de sécurité dans le cadre du Sommet du G20, les facteurs suivants devraient être pris en considération : les besoins globaux en matière de services de police pour le Sommet, la capacité relative en matière de ressources de la GRC et du SPT, les lacunes détectées sur le plan du pouvoir ou de la responsabilité de la GRC de répondre aux besoins généraux du plan de sécurité et les demandes conflictuelles concernant les services de base du SPT. L'obligation de coopérer du SPT ne signifie pas, selon nous, qu'il doive négliger ses autres responsabilités de base en sa qualité de service de police local au profit du Sommet et pourrait dépendre de l'injection de fonds supplémentaires par le gouvernement fédéral ou provincial pour le dédommager d'avoir mobilisé des services de police supplémentaires aux fins du Sommet.
• Nous insistons sur le fait que, à notre avis, une telle obligation de coopérer ne correspond pas à une « obligation de suivre » les directives d'un service de police distinct – nous croyons que, en l'absence de dispositions législatives valides et expresses, une obligation de diriger ou de suivre les directives existant entre des services de police distincts au Canada doit reposer sur un accord ou un engagement volontaire. Nous remarquons au passage qu'il y a eu un débat au Parlement, en 1984, à l'origine de l'édiction de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et de la création du SCRS, dans le cadre duquel on a présenté une motion visant à amender le projet de loi C‑9 pour y inclure une obligation de consulter positive. La motion, qui a été rejetée, aurait expressément obligé la GRC à consulter les services de police provinciaux et municipaux avant d'exercer sa responsabilité première qui consiste à enquêter dans des cas d'infraction en matière de sécurité nationale^{Note de bas de page 29}.
• Rien dans la loi n'empêche les services de police de conclure des ententes, notamment un protocole d'entente, ou d'utiliser le document C² dans cette situation pour mieux définir et coordonner les mandats, les rôles et les responsabilités de tous les services de police participants.

2) Dans quelle mesure les services de police locaux ont-ils l'autorisation ou l'obligation d'exercer les pouvoirs conférés à la police dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur? Dans quelle mesure les services de police locaux ont-ils l'autorisation ou l'obligation de diriger les membres de la GRC (y compris ceux assermentés comme agents de la paix de l'Ontario) dans ces zones?

a) Services de police locaux ayant l'autorisation ou l'obligation d'intervenir dans ces zones

Version textuelle

Autorisation et obligation du SPT d'intervenir au Sommet du G20 de Toronto

Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation du SPT d'intervenir. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant l'autorisation du service de police d'intervenir dans chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, le SPT avait l'autorisation et l'obligation d'intervenir dans les deux zones, aux termes du paragraphe 4(1) de la Loi sur les services de police de l'Ontario et du Document sur le commandement et le contrôle. Le diagramme précise toutefois que le SPT n'avait pas la responsabilité première de ces zones.

Les deux cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, le SPT avait l'autorisation et l'obligation d'intervenir dans les deux zones, en vertu du paragraphe 4(1) de la Loi sur les services de police de l'Ontario.

1. Le SPT est un partenaire provincial du centre de commandement de la région de Toronto dirigé par la GRC, qui s'occupe des responsabilités de niveau fédéral. Le SPT a dirigé le centre principal de commandement des interventions, qui s'occupe des responsabilités de niveau municipal. Le SPT a conservé la responsabilité des services de police non liés au G20 dans la ZAR et la ZAC parce qu'il est demeuré responsable des services de police locaux.
2. Assujetti à la responsabilité première de la GRC d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20 et de protéger les PPI.

(i) Énoncés de documents clés

Document sur le commandement et le contrôle – Responsabilité provinciale et SPT

Dans le document C², le rôle du SPT dans le cadre du Sommet du G20 est décrit de la façon suivante :

« The Toronto Police Service (TPS) is the police force of jurisdiction in Toronto. TPS has the responsibility to fulfill its mandated obligations under the 'Police Services Act' of Ontario. Through the ISU, TPS will support the RCMP in its federally legislated mandate. During the G20, TPS will assist in protecting the Internationally Protected Persons (IPP's) and VIP's, as well as ensuring the integrity of the Interdiction Zones (IZ) or outside erimeters of all identified G20 Toronto sites and hotels. TPS will ensure the democratic right of individuals to demonstrate peacefully while maintaining proper security. Additional TPS responsibilities include: crime management, traffic management, public order maintenance, business continuity, prisoner processing and community relations. »

« The MICC is the central point of command, control, communication and information for the Toronto Police Service (TPS). The MICC Incident Commander, will have a full perspective of all resources under the Command of the TPS, and tactical control of those resources, in its function of ensuring the integrity of the Interdiction Zones beyond the Restricted Access Zones under the protection of the RCMP. Additionally the MICC will be responsible for the continuity of policing services throughout the City of Toronto and liaising with the City's Emergency Operations Centre (EOC). »

Document sur le concept stratégique des opérations – Responsabilité du SPT

En tant que dossier interne de la GRC, le document sur le concept stratégique des opérations reconnaît que :

« TPS is the police service of jurisdiction within the City of Toronto. Through an Integrated Security Unit, TPS will support the RCMP in its federally legislated mandate. TPS has the responsibility to fulfill its mandated obligations under the Police Services Act of Ontario, which include :

• Law enforcement
• Public Order Maintenance
• Assistance to Victims of Crime
• Emergency Response, and
• Crime Prevention. »

(ii) Le SPT était obligé d'intervenir dans toutes les zones pour assurer des services de police non liés au G20 et, aux termes d'une entente, avait l'obligation d'intervenir dans la ZE et la ZI concernant tous les services de police liés au G20.

• Le STP a l'autorisation et l'obligation d'intervenir dans la ville, car il est responsable des services de police à Toronto (article 4 de la Loi sur les services policiers de l'Ontario).
• Toutes les zones (ZAR, ZAC, ZI, ZE) sont comprises dans la Ville de Toronto. Le SPT demeurait l'unique responsable des services de police n'ayant pas trait au G20 dans toutes les zones.
• Aux termes du document C², le SPT était aussi obligé d'intervenir dans la ZI et la ZE pour des questions liées au G20. « TPS site commanders will be in tactical control of foot, bicycle, and mobile assets in the IZ, the Path (which runs under both the IZ and OZ) and the OZ, being supported by Public Order Sections, and under the operational direction of the MICC^{Note de bas de page 30}. »
• Le SPT demeurait responsable d'assurer les services de police n'ayant pas trait au G20 dans la ZAR et la ZAC, mais, aux termes du document C², il était tenu de suivre les directives de la GRC dans ces zones lorsque les services de police avaient trait au G20.

b) Dans quelle mesure la police locale a-t-elle l'autorisation ou l'obligation de diriger les membres de la GRC dans ces zones?

Version textuelle

Autorisation et obligation du SPT de diriger les membres de la GRC au Sommet du G20 de Toronto

Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation du SPT de diriger la GRC. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant l'autorisation du SPT dans chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, le SPT n'avait pas l'autorisation de diriger la GRC dans les deux zones parce que la responsabilité première de ces zones relevait de la GRC, et ce, aux termes de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et du Document sur le commandement et le contrôle.

Les deux cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, le SPT avait l'autorisation et l'obligation de diriger la GRC dans les deux zones, seulement dans le cadre de l'entente conclue entre les deux services de police aux termes du Document sur le commandement et le contrôle.

(i) Énonces de documents clés

• Selon le paragraphe 4(1) de la Loi sur les services policiers, le SPT a la responsabilité de tous les services de police à Toronto. Le contrôle de la ZI et de la ZE n'était pas nécessaire pour assurer la sécurité du Sommet; la LMEOI n'impose donc pas à la GRC une exigence générale d'intervenir dans la ZI et la ZE. Le SPT est demeuré responsable des services de police dans ces deux zones.
• Le document C² confirme que le SPT contrôlerait la ZI et la ZE, car elles avaient été désignées comme des sites du SPT, et le centre principal de commandement des interventions dirigé par le SPT a obtenu le commandement du territoire et le contrôle tactique des ressources dans le cadre de ses fonctions qui consistaient à assurer l'intégrité de la ZI et de la ZE^{Note de bas de page 31}. Aux termes de cet accord, tous les services de police dans la ZI et la ZE étaient tenus de suivre les directives du SPT (sous réserve des dispositions de la loi, dont les codes de déontologie réglementaires).
• Nous notons que, selon le document C², il est question que l'aide que fournirait la GRC à ses partenaires policiers serait offerte sous la direction du commandant des interventions du CCU, mais, une fois dans le ZI et la ZE, le commandement et le contrôle semblent revenir au centre principal de commandement des interventions et au SPT.
• L'obligation d'intervenir de la GRC, aux termes de la LMEOI et de la Loi sur les infractions en matière de sécurité, est relative à l'objet de l'intervention. Par conséquent, il pourrait y avoir une situation où la GRC aurait été tenue d'intervenir dans la ZI, la ZE ou au-delà de ces zones, afin de protéger les PPI ou d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet (p. ex., menaces à l'égard d'un aéronef ou cyberattaque). Dans une telle situation, la GRC aurait eu la responsabilité première d'intervenir à l'endroit où la menace est survenue et les responsabilités attribuées auraient changé.

(ii) Selon l'accord, le SPT avait l'obligation de diriger les membres de la GRC, qui étaient tenus de suivre les instructions dans la ZE et la ZI

• Selon l'obligationde prendre des mesures raisonnables pour assumer leurs fonctions, mentionnée précédemment et tirée de R c. Knowlton, les corps de police qui interviennent dans un même théâtre d'opérations doivent coopérer. Le document C² confirmait cette obligation, les buts exprès de cet accord consistant à coordonner les efforts des services de police et des ressources dont la structure organisationnelle est commune, à normaliser la terminologie, à rendre l'intervention mesurable, à intégrer des communications en temps opportun et à créer un plan d'action, et le commandement et le contrôle provenant des échelons stratégique, opérationnel et tactique. L'utilisation d'accords semblables est un bon moyen d'intégrer les capacités des forces de police et de synchroniser les opérations de sécurité.
• Dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur, et pour les membres de la GRC (y compris ceux assermentés comme agents de la paix de l'Ontario) et les agents de la police municipale, la politique (relative aux normes de conduite acceptables) d'un service de police donné prime-t-elle sur les autres? Les agents de police restent-ils assujettis aux politiques de leur service respectif?

(a) Les membres demeurent assujettis aux codes de déontologie et aux politiques de leur propre service

• Le code de déontologie réglementaire de chaque corps de police continue d'avoir force exécutoire pour ses membres respectifs (y compris les membres de la GRC assermentés comme agents spéciaux de l'Ontario) (GRC : Règlement de la Gendarmerie royale du Canada de 1988, DORS/88-361, articles 37-58.7; police provinciale/municipale : Règlement de l'Ontario 268/10, à l'annexe).
• Cela s'explique par le fait qu'il n'y a aucune autorisation pour un élément comme l'accord dans le document C² ni aucune obligation de coopérer ayant préséance sur les dispositions législatives ayant force de loi^{Note de bas de page 32}.
• La GRC et le SPT ont signé un PE daté du 14 juin 2010 pour documenter les dispositions prises concernant le déploiement d'agents de police de la GRC en tant qu'agents spéciaux de l'Ontario au sein du SPT. Ils ont été mis à la disposition du SPT pour le soutenir dans l'exécution des tâches centrales concernant la circulation et intervenir en cas d'incidents nuisant à l'ordre public avant le Sommet du G20. Ce PE ne couvrait que la période du 20 au 23 juin 2010. Fait à noter : à la section 5.1 portant sur les conditions du déploiement, il est établi ce qui suit :

[Traduction] « Le personnel déployé sera assujetti à la Loi sur les services policiers de l'Ontario et à la politique et aux lignes directrices opérationnelles du SPT, si ces dernières n'entrent pas en conflit avec la loi et les procédures régissant le personnel déployé [...] Les plaintes du public et les questions disciplinaires concernant le personnel déployé seront traitées de façon habituelle en vertu de la loi applicable^{Note de bas de page 33}. »

• Les membres de la GRC n'ont pas été utilisés en tant qu'agents spéciaux les 26 et 27 juin, soit pendant le Sommet. Si le PE utilisé pour la période du 20 au 23 juin avait la capacité d'assujettir les agents de la GRC aux politiques et aux lignes directrices opérationnelles du SPT dans le cadre de cette nomination temporaire, l'assujettissement des membres de la GRC aux politiques et aux lignes directrices opérationnelles du SPT n'a pas été convenu par rapport au Sommet du G20 lui-même.
• De façon pratique, il peut être complexe de distinguer clairement le code de déontologie et les conditions d'emploi régissant les membres de la GRC et les politiques et procédures opérationnelles applicables devant être mises en œuvre sur le terrain. On ne peut raisonnablement s'attendre à ce que les agents de police de la GRC déployés dans les unités de l'ordre public suivent les mêmes instructions que les agents de police du SPT et mènent les mêmes opérations policières côte à côte sur le terrain pour soutenir les responsabilités du SPT tout en déterminant les procédures divergentes et en se conduisant différemment. Il s'agit d'une question qui mérite davantage de consultations et de précisions pour s'assurer que ces attentes sont réalistes.
• Les documents internes de la police, notamment les documents de politique ou les manuels opérationnels, doivent être distingués des instruments juridiques, comme les lois et les règlements^{Note de bas de page 34}. Ces documents internes ont peu d'importance sur le plan juridique. Les tribunaux ont accordé peu d'importance à ces documents pour déterminer si un agent avait agi adéquatement^{Note de bas de page 35}. Par ailleurs, ces documents ne peuvent influer sur le pouvoir juridique conféré à un agent de la paix ni interpréter ou décrire ce dernier^{Note de bas de page 36}.
• Nous n'avons pas trouvé de fondement juridique, ni dans le document C² ni dans d'autres documents, permettant de conclure que les politiques et les lignes directrices opérationnelles d'un corps de police donné auraient préséance sur les politiques ou les procédures d'un autre corps de police dans les différentes zones. Par conséquent, selon nous, chaque corps de police était assujetti à ses propres politiques et lignes directrices opérationnelles, peu importe dans quelle zone il fournissait des services de police. Cela signifie que même les agents de la GRC au sein des unités de l'ordre public dans la ZI ou la ZE, sous le commandement et le contrôle du SPT, étaient assujettis aux politiques et aux lignes directrices opérationnelles de la GRC en l'absence d'une entente à ce sujet attestant le contraire.

4) Quelles répercussions, le cas échéant, la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (LMEOI) ou d'autres lois fédérales pertinentes ont-elles sur un secteur désigné comme ouvrage public aux termes de la Loi sur la protection des ouvrages publics (LPOP)?

a) Le secteur du G20 avait été déterminé comme ouvrage public selon la loi

Au moment du Sommet du G20, le secteur du G20 avait été convenablement désigné comme un ouvrage public. Le Règlement 233/10, pris en application de la Loi sur la protection des ouvrages publics (LPOP), désignant le secteur comme un ouvrage public, était en vigueur au moment du Sommet du G20. Aux termes du paragraphe 23(2) de la Loi sur la législation^{Note de bas de page 37} de l'Ontario, la date d'entrée en vigueur d'un règlement est déterminée de la façon suivante :

(2) Sauf disposition contraire, la loi qui entre en vigueur sur sanction royale est sans effet à l'encontre d'une personne avant le premier en date des moments suivants :

1. Le moment où la personne en a une connaissance de fait.
2. Le dernier instant du jour où il est publié sur le site Web Lois-en-ligne.
3. Le dernier instant du jour où il est publié dans la version imprimée de la Gazette de l'Ontario.

Même si le Règlement n'a été publié dans la Gazette que le 3 juillet 2010^{Note de bas de page 38}, il était en vigueur pendant le Sommet du G20, les 26 et 27 juin, car il avait été préalablement affiché sur le site Web Lois-en-ligne le 16 juin 2010^{Note de bas de page 39}. Cela signifie que les agents de la paix jouissaient des pouvoirs supplémentaires conférés par la LPOP par rapport au secteur abordé dans le Règlement 233/10.

b) La LPOP n'influe pas sur la LMEOI ou d'autres lois fédérales pertinentes

Même si le secteur du G20 avait validement été déterminé comme un ouvrage public au moment du Sommet du G20, cela n'a pas eu d'incidence sur l'application de la LMEOI ou d'autres lois fédérales conférant des pouvoirs et des responsabilités à la GRC par rapport à ses services de police pendant le Sommet du G20.

La LPOP a été promulguée en 1939. Il s'agissait d'une mesure de guerre prise en réaction aux craintes de sabotage des centrales hydroélectriques et d'autres installations du gouvernement de l'Ontario^{Note de bas de page 40}. De nos jours, on a rarement recours à la LPOP. L'application principale de la LPOP a trait à la sécurité des tribunaux au moyen de fouilles^{Note de bas de page 41}. La constitutionnalité de cet usage de la LPOP a été confirmée dans le cadre de la contestation, fondée sur l'article 8 de la Charte, d'une fouille sans mandat de personnes pénétrant dans un tribunal de l'Ontario^{Note de bas de page 42}.

La promulgation du Règlement de l'Ontario 233/10, qui désignait le secteur du G20 comme un ouvrage public, a initialement soulevé des préoccupations de la part du bureau de l'avocat de la Ville de Toronto selon lesquelles la police pourrait ne pas avoir le pouvoir juridique de prendre les mesures requises pour assurer l'intégrité de la zone d'interdiction^{Note de bas de page 43}. Le gouvernement du Canada et la GRC étaient d'avis qu'ils avaient suffisamment de pouvoirs en vertu de la common law et du Code criminel^{Note de bas de page 44}. Néanmoins, le chef du SPT a demandé au lieutenant-gouverneur en conseil d'adopter un règlement en application de la LPOP pour désigner le secteur du G20 comme un ouvrage public^{Note de bas de page 45}. Cette requête a été accordée sous la forme du Règlement de l'Ontario 233/10.

L'article 3 de la LPOP, disposition la plus importante, est ainsi libellé :

« Le gardien ou l'agent de la paix peut :

• a) exiger que quiconque pénètre ou tente de pénétrer dans un ouvrage public ou ses abords donne ses nom et adresse, établisse son identité et indique la raison pour laquelle il veut pénétrer dans cet ouvrage public, le tout par écrit ou non;
• b) fouiller, sans mandat, la personne qui pénètre ou tente de pénétrer dans un ouvrage public, ou le véhicule dont cette personne a, a eu récemment ou est soupçonnée d'avoir eu la garde ou le contrôle, ou à bord duquel elle est un passager;
• c) interdire à toute personne de pénétrer dans un ouvrage public, et user de la force nécessaire à cet effet. » [C'est nous qui soulignons]

Le principal effet de la LPOP est de conférer aux agents de la paix des pouvoirs supplémentaires pour empêcher ou refuser qu'une personne pénètre dans un ouvrage public ou fouiller cette dernière.

Le terme « gardien » est défini dans la Loi, mais pas « agent de la paix ». Aux termes de l'article 9 de la Loi sur la GRC, les agents de la GRC ont qualité d'agent de la paix partout au Canada. La LPOP ne prévoit pas de limite expresse à ces pouvoirs supplémentaires à l'intention des agents de la paix provinciaux, mais il pourrait très bien s'agir de la limite constitutionnelle. S'il est vrai que cette loi provinciale peut viser les agents de la paix fédéraux – et dans la mesure où elle le fait –, la LPOP ne fait rien de plus que conférer des pouvoirs supplémentaires à la GRC lui permettant d'arrêter et de fouiller une personne et de lui refuser l'entrée dans un ouvrage public.

La LMEOI accorde à la GRC la responsabilité première de la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet. Il n'y a pas de conflit ni d'interaction entre la LPOP et les lois fédérales pertinentes; par conséquent, il n'est pas nécessaire d'avoir recours à la doctrine de la prépondérance (ou à celle de l'exclusivité des compétences) pour régler toute incohérence. Rien dans la LPOP n'affaiblit ou n'empêche l'application de lois fédérales par la GRC, et encore moins quelque chose qui cause un véritable conflit.

Conclusion

Question 1 – Pendant le Sommet du G20, les membres de la GRC avaient l'autorité d'exercer les pouvoirs de la police par rapport aux responsabilités de niveau fédéral et aux infractions fédérales dans la ZAC, la ZAR, la ZI et la ZE. Cependant, les membres de la GRC n'étaient tenus d'exercer les pouvoirs de la police que dans la ZAC et la ZAR (comme il est indiqué dans le document C²) et, dans le cas de menaces à la sécurité des sommets du G20 ou des PPI survenant à l'extérieur de ces deux zones, que dans la mesure jugée raisonnable dans la ZI ou la ZE. Sur le plan opérationnel, comme la GRC avait la responsabilité première d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20 et de protéger les PPI, elle était chargée du commandement du G20 en ce qui a trait aux services policiers dans la ZAC et la ZAR. Comme il est indiqué dans le document C², les agents du SPT dans ces zones offrant des services de police pendant le G20 devaient suivre les directives du centre de commandement de la région de Toronto, dirigé par la GRC.

Les membres de la GRC dans les unités de l'ordre public déployés pour soutenir le SPT dans la prestation des services de police (principalement dans la ZI), même s'ils étaient sous le commandement et le contrôle du SPT, demeuraient des agents de la GRC et n'avaient l'obligation d'intervenir que pour appliquer les lois fédérales, même s'ils avaient été assermentés comme agents spéciaux de l'Ontario.

Question 2 – Pendant le Sommet du G20, le SPT a conservé l'autorité et la responsabilité entières d'exercer les pouvoirs de la police pour les services de police locaux. Cependant, en ce qui a trait aux services de police dans la ZAC et la ZAR, le centre de commandement de la région de Toronto, dirigé par la GRC, a dirigé le SPT en ce qui a trait à la sécurité du G20 et à la protection des PPI, enjeux dont la GRC était principalement responsable en vertu de la loi fédérale. Cette structure de commandement a été établie dans le document C². À l'extérieur de ces deux zones, le centre principal de commandement des interventions, dirigé par le SPT, et le SPT étaient responsables, à moins que la GRC n'ait déterminé des menaces à la sécurité du G20 ou aux PPI ayant trait à son mandat fédéral.

La GRC a déployé des unités de l'ordre public dans la ZI pour aider le SPT à assumer ses responsabilités dans cette zone en conformité avec le document C². Ces unités de l'ordre public étaient assujetties au commandement et au contrôle du SPT.

Question 3 – La GRC et le SPT sont demeurés assujettis à leur code de déontologie et leurs politiques et lignes directrices opérationnelles respectifs. Le fait que certains membres de la GRC aidaient le SPT dans la ZI au sein d'unités de l'ordre public n'a pas subordonné les codes ou les politiques et les lignes directrices opérationnelles de la GRC à ceux du SPT, et vice versa lorsque le SPT était responsable des services de police dans la ZAC et la ZAR.   

Question 4 – L'adoption du règlement spécial en application de la LPOP visant à accroître les pouvoirs de la police pendant le Sommet du G20 n'entrait pas en conflit avec les dispositions législatives fédérales régissant le mandat de la GRC et ne constituait pas une dérogation de ces dispositions. 

Veuillez agréer mes salutations distinguées.
Eugene Meehan, c.r.

Glossaire des abréviations